Emenda impositiva nos Municípios: o que é, quando vira obrigação e o que fazer se não for executada

Emenda impositiva é a emenda apresentada, pelo Legislativo, ao orçamento que, uma vez validamente incorporada às peças orçamentárias, passa a ter execução obrigatória pelo Executivo, dentro de limites e regras previamente definidos.

Na prática, ela reforça o papel fiscalizador do Parlamento e reduz a margem de “escolha política” do Executivo sobre uma parcela do orçamento.

A instituição do orçamento impositivo, no ordenamento jurídico brasileiro, representa um marco no fortalecimento das prerrogativas do Poder Legislativo e na consolidação de instrumentos de efetivo controle orçamentário por parte dos representantes populares.

Fundamento constitucional das emendas impositivas

A Emenda Constitucional nº 86, de 2015, promoveu significativa alteração no art. 166, da Constituição Federal, introduzindo a obrigatoriedade de execução das emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, desde que observadas as condicionantes legais e os limites constitucionais estabelecidos.

A inovação se insere em um processo de amadurecimento democrático, no qual a alocação de recursos públicos passa a refletir, de forma mais direta, os anseios da base representada por cada parlamentar, garantindo maior descentralização orçamentária e respeito à função fiscalizadora do Poder Legislativo.

Limites e percentuais aplicáveis

Nos termos do §9º, do art. 166, da Constituição da República, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão executadas até o limite de 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, sendo metade destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Esse percentual foi ampliado para 2%, da RCL, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 126, de 2022, aplicável a partir do exercício de 2024.

A execução dessas emendas torna-se obrigatória, salvo impedimentos de ordem técnica devidamente justificados.

Obrigatoriedade de execução e efeitos institucionais

A obrigatoriedade da execução das emendas parlamentares configura, portanto, uma vinculação jurídica, cuja inobservância por parte do Poder Executivo compromete o equilíbrio institucional entre os Poderes, podendo ensejar consequências de ordem jurídica, administrativa e política.

Emenda impositiva no âmbito municipal

No âmbito municipal, a adoção do orçamento impositivo deve observar o princípio da simetria com o modelo federal, desde que haja previsão expressa na Lei Orgânica do Município e regulamentação apropriada na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Constituição da República não veda a adoção de emendas impositivas em esfera municipal. Pelo contrário, o ordenamento permite que os entes subnacionais internalizem o modelo, desde que respeitados os limites estabelecidos pela legislação local e os princípios constitucionais.

Importa destacar que, uma vez incorporado ao ordenamento local, o orçamento impositivo vincula juridicamente a Administração à execução das despesas previstas nas emendas, salvo na hipótese de impedimento de ordem técnica ou legal, o qual deve ser devidamente justificado, documentado e comunicado tempestivamente ao Poder Legislativo.

Impedimento técnico e justificativas inválidas

Tribunais de Contas Estaduais têm reiterado que a mera ausência de interesse do Executivo, a alegação genérica de insuficiência de recursos ou a omissão injustificada na execução das emendas não se enquadram como impedimentos legítimos.

Nesse sentido, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por meio do Comunicado SDG nº 18/2015, esclareceu que, a não execução imotivada de emendas impositivas pode ser considerada infração à legislação orçamentária e ensejar recomendação pela rejeição das contas do Chefe do Executivo Municipal.

Improbidade administrativa e violação de princípios

O não cumprimento da execução orçamentária vinculada às emendas impositivas também pode configurar, em tese, ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, da Lei nº 8.429/1992 - Lei de Improbidade Administrativa, atualizada pela Lei nº 14.230/2021.

O dispositivo prevê que constitui ato de improbidade aquele que atente contra os princípios da Administração Pública, notadamente os da legalidade, moralidade e eficiência.

Quando o Executivo municipal, de forma deliberada ou por omissão injustificada, deixa de executar dotações orçamentárias incluídas de forma legítima por meio de emendas parlamentares impositivas, acaba por subverter a ordem constitucional de repartição de competências entre os Poderes e fragiliza os instrumentos de fiscalização e deliberação democrática previstos na Constituição.

Jurisprudência e entendimentos de controle

A jurisprudência corrobora esse entendimento...

Em diversos precedentes, os Tribunais de Contas e o próprio Poder Judiciário têm reconhecido que a execução das emendas impositivas não configura faculdade do Executivo, mas dever constitucional e legal.

O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais reconheceu, no julgamento da ADI 10000150985471000, a constitucionalidade da previsão de orçamento impositivo em Lei Orgânica Municipal, desde que observados os parâmetros fixados pela Constituição Federal, destacando que essa previsão não representa afronta ao princípio da separação dos poderes, mas, ao contrário, fortalece a atuação harmônica e fiscalizatória do Poder Legislativo .

Substituição da emenda e dever de comunicação ao Legislativo

Cumpre salientar que, mesmo nos casos em que o Executivo identifica impedimento técnico ou legal à execução da emenda aprovada, não está desobrigado de cumprir a norma constitucional.

Nesses casos, a Constituição determina que o Executivo deve notificar o Legislativo para que este, mediante deliberação, proceda à substituição da emenda, de modo a assegurar a execução obrigatória dos valores.

Trata-se de mecanismo que preserva a iniciativa legislativa e o direito político dos parlamentares à destinação de parcela do orçamento, dentro dos parâmetros legais, garantindo a coerência entre os atos normativos e a execução orçamentária.

Reflexos na prestação de contas e responsabilização do gestor

É relevante destacar, ainda, que a ausência de execução das emendas impositivas, especialmente, se reiterada ao longo de exercícios financeiros, pode comprometer a regularidade das contas públicas.

Essa omissão pode ser apontada como irregularidade grave em sede de prestação de contas, ensejando a emissão de parecer prévio pela rejeição das contas do Prefeito e eventual responsabilização pessoal do gestor, inclusive com aplicação de multa.

Os Tribunais de Contas estaduais têm reiteradamente apontado que a execução orçamentária deve observar integralmente as determinações legais e constitucionais, incluindo as obrigações oriundas do orçamento impositivo, sob pena de sanções administrativas e recomendação de rejeição das contas.

Regras locais, controle externo e efeitos práticos

Havendo previsão expressa na Lei Orgânica e nas normas orçamentárias locais, a execução das emendas impositivas é obrigatória, não podendo ser ignorada sob justificativas genéricas ou conveniências políticas.

A omissão do Executivo em observar essa obrigação compromete o controle externo exercido pela Câmara Municipal, debilita a aplicação das políticas públicas legitimamente aprovadas e esvazia o papel constitucional dos vereadores na alocação de recursos voltados ao interesse da coletividade.

As omissões, além de juridicamente censuráveis, podem comprometer a credibilidade institucional da gestão e ensejar consequências de ordem jurídica e política severas.

Recomendações para regulamentação e transparência

Por fim, é recomendável que a regulamentação local das emendas impositivas seja aprimorada, caso ainda não o tenha sido, para incluir mecanismos claros de substituição, cronograma de execução, critérios objetivos para caracterização de impedimentos técnicos e dispositivos que assegurem a publicidade e transparência da destinação dos recursos.

A ausência de tal regulamentação pode ser utilizada como pretexto para desobrigar o cumprimento das emendas, ainda que de forma ilegítima, o que reforça a necessidade de atualização legislativa em consonância com as diretrizes constitucionais e com a jurisprudência dominante dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário.

Quando esse arcabouço é claramente definido, o debate tende a deixar o campo das alegações informais e a se concentrar na gestão efetiva, com prazos, documentação, justificativas técnicas e mecanismos de controle.