Contrato verbal na Lei nº 14.133/21: uma exceção de interpretação restritiva

A disciplina dos contratos administrativos, na Lei nº 14.133/2021, reafirma, de maneira inequívoca, a centralidade da formalização como elemento essencial de validade e eficácia das contratações públicas. Nesse contexto, o contrato verbal surge como figura absolutamente excepcional, admitida apenas em hipóteses específicas e de reduzido impacto financeiro.

O art. 95, §2º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que, o contrato verbal com a Administração é nulo e de nenhum efeito, ressalvando-se apenas as pequenas compras ou a prestação de serviços de pronto pagamento, dentro do limite legal vigente — fixado em R$ 13.098,41 (treze mil noventa e oito reais e quarenta e um centavos), pelo Decreto nº 12.807/2025. Vejamos:

Art. 95. O instrumento de contrato é obrigatório, salvo nas seguintes hipóteses, em que a Administração poderá substituí-lo por outro instrumento hábil, como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço:

I - dispensa de licitação em razão de valor;

II - compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos e dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive quanto a assistência técnica, independentemente de seu valor.

§ 1º Às hipóteses de substituição do instrumento de contrato, aplica-se, no que couber, o disposto no art. 92 desta Lei.

§ 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).

A redação do dispositivo, por si só, já revela a intenção do legislador: não se trata de flexibilizar a formalização contratual, mas de tolerar, em caráter absolutamente residual, situações em que a exigência de instrumento escrito se mostraria incompatível com a natureza imediata da despesa.

A interpretação desse dispositivo, portanto, deve ser necessariamente restritiva, sob pena de subversão dos princípios estruturantes da Administração Pública, especialmente os da legalidade, da transparência e do controle.

A natureza jurídica do contrato verbal administrativo

O contrato verbal, quando admitido pela Lei nº 14.133/2021, não constitui uma categoria autônoma de contratação pública, mas uma exceção operacional dentro do regime geral dos contratos administrativos.

Isso significa que sua existência não afasta a incidência das normas estruturantes da despesa pública, tampouco dispensa a observância dos princípios que regem a atuação administrativa.

Em termos práticos, o contrato verbal não elimina:

• a necessidade de motivação do ato administrativo

• o controle orçamentário da despesa

• a exigência de documentação fiscal idônea

• a obrigação de prestação de contas

• a rastreabilidade da contratação

Ao contrário, a ausência de formalização contratual impõe à Administração um dever ainda mais rigoroso de documentação indireta, por meio de registros administrativos que demonstrem a regularidade da despesa.

O silêncio da Lei nº 14.133/2021 sobre o pagamento

Um dos pontos mais sensíveis do tema reside no fato de que a Lei nº 14.133/2021 não disciplina, expressamente, o procedimento de pagamento das despesas decorrentes de contrato verbal.

Essa lacuna normativa gera uma tensão interpretativa relevante: de um lado, a necessidade de garantir celeridade e efetividade à despesa; de outro, a obrigação de preservar o regime jurídico-financeiro da Administração Pública.

A solução dessa aparente lacuna não pode ser construída de forma isolada, mas a partir de uma leitura sistemática do ordenamento jurídico, especialmente em diálogo com a Lei nº 4.320/1964, que disciplina a execução da despesa pública.

A indispensabilidade do regime orçamentário

Independentemente da forma de contratação, a execução da despesa pública permanece submetida às etapas clássicas do direito financeiro:

• empenho

• liquidação

• pagamento

O contrato verbal não autoriza, em hipótese alguma, a realização de despesa sem prévio empenho. Trata-se de exigência basilar do regime jurídico-financeiro brasileiro, cuja inobservância pode ensejar irregularidade grave e responsabilização do gestor.

Nesse sentido, a doutrina e a jurisprudência dos tribunais de contas são firmes ao afirmar que, a simplificação procedimental não implica dispensa de controle, mas apenas adaptação das formalidades à natureza da despesa.

Suprimento de fundos como mecanismo compatível

É nesse ponto que ganha relevo o art. 68, da Lei nº 4.320/1964, que institui o regime de adiantamento — também denominado suprimento de fundos.

O dispositivo prevê a possibilidade de entrega de numerário a servidor público, para a realização de despesas que não possam se submeter ao processo normal de execução orçamentária.

As características desse regime evidenciam sua compatibilidade com o contrato verbal:

• destina-se a despesas urgentes e de pequeno valor

• exige empenho prévio

• pressupõe pagamento imediato

• impõe prestação de contas posterior

• assegura controle administrativo da despesa

A convergência entre essas características e a hipótese legal do art. 95, §2º, da Lei nº 14.133/2021, conduz a uma conclusão juridicamente consistente: o suprimento de fundos constitui o mecanismo mais adequado para viabilizar o pagamento das despesas decorrentes de contrato verbal.

Essa interpretação, além de coerente sob o ponto de vista sistêmico, tem sido acolhida por órgãos de controle, que reconhecem a necessidade de vinculação entre a contratação verbal e o regime de adiantamento, como forma de preservar a regularidade da despesa.

A inadequação do pagamento direto ao fornecedor

A adoção do pagamento direto ao fornecedor, mediante o rito ordinário da despesa (empenho, liquidação e pagamento), em hipóteses de contrato verbal, apresenta fragilidades jurídicas relevantes.

Isso porque a existência de condições para tramitação regular da despesa, com liquidação formal e pagamento estruturado, indica, em regra, que a contratação poderia — e deveria — ter sido formalizada por instrumento escrito, ainda que simplificado.

A Lei nº 14.133/2021 admite, em diversas hipóteses, a substituição do contrato por instrumentos mais simples, como a nota de empenho ou a autorização de fornecimento. Assim, se tais instrumentos são viáveis, a utilização do contrato verbal deixa de ser juridicamente justificável.

Nesse cenário, o pagamento direto ao fornecedor pode ser interpretado como indício de irregularidade, especialmente se caracterizar desvio da regra geral de formalização.

Procedimento recomendado para segurança jurídica

A adoção do contrato verbal exige a observância de um fluxo procedimental mínimo, capaz de assegurar legalidade, transparência e controle.

O procedimento recomendado envolve:

Justificação formal da excepcionalidade

A Administração deve demonstrar, de forma objetiva, que a despesa se enquadra nas hipóteses legais e que não era possível a adoção do rito ordinário.

Instauração de processo administrativo simplificado

Mesmo sem contrato escrito, deve haver processo administrativo contendo os elementos essenciais da contratação.

Empenho prévio da despesa

A emissão de empenho é requisito indispensável, inclusive no regime de suprimento de fundos.

Concessão de suprimento de fundos

Deve ser designado servidor responsável, com definição clara de limites, finalidade e prazo.

Realização da despesa e obtenção de documentação fiscal

A despesa deve ser comprovada mediante documento fiscal idôneo, emitido em nome da Administração.

Liquidação e atesto

Deve haver comprovação da execução da despesa, com atesto por servidor competente.

Prestação de contas

O responsável pelo suprimento deve apresentar documentação completa, sujeita à análise e aprovação.

Limites e riscos na utilização do contrato verbal

A utilização do contrato verbal exige cautela extrema, especialmente em razão dos riscos de desvio e de questionamento pelos órgãos de controle.

Entre os principais pontos de atenção, destacam-se:

• vedação ao fracionamento de despesas

• limitação ao valor legal

• excepcionalidade da utilização

• necessidade de regulamentação interna do suprimento de fundos

• controle documental rigoroso

A utilização reiterada dessa modalidade pode caracterizar falha de planejamento administrativo, sendo passível de apontamentos em auditorias e processos de controle externo.

Considerações finais

O contrato verbal, na Lei nº 14.133/2021, não representa uma flexibilização do regime jurídico das contratações públicas, mas uma exceção funcional, destinada a situações específicas de pequena monta e execução imediata.

A ausência de disciplina expressa sobre o pagamento não autoriza soluções informais. Ao contrário, impõe a necessidade de interpretação sistemática, especialmente à luz da Lei nº 4.320/1964.

Nesse contexto, o suprimento de fundos se consolida como o instrumento mais adequado para assegurar a compatibilização entre celeridade administrativa e controle jurídico-financeiro, preservando a legalidade e a segurança da atuação estatal.