A concessão de vale-alimentação a vereadores: possibilidade e limites constitucionais

A discussão sobre a concessão de vale-alimentação a vereadores tem ganhado espaço nos debates jurídicos e administrativos em diversos municípios brasileiros. O tema envolve uma análise cuidadosa da Constituição Federal, do regime de subsídio aplicável aos agentes políticos e dos princípios que regem a Administração Pública.

A principal dúvida costuma surgir a partir da regra constitucional segundo a qual os vereadores devem ser remunerados por subsídio em parcela única, sem acréscimos ou gratificações. Nesse contexto, questiona-se se benefícios como auxílio-alimentação ou vale-refeição seriam compatíveis com esse modelo remuneratório.

A análise jurídica demonstra que a concessão desse benefício pode ser constitucionalmente possível, desde que respeitados critérios específicos que preservem sua natureza indenizatória e evitem que ele se transforme em aumento disfarçado de remuneração.

Neste artigo, serão analisados os fundamentos constitucionais do tema, o instrumento normativo adequado para a criação do benefício e os limites que devem orientar sua implementação no âmbito das Câmaras Municipais.

O regime constitucional de subsídio dos vereadores

Antes de adentrar o exame específico da matéria, impende tecer algumas considerações sobre a natureza jurídica das verbas de indenização e a autonomia normativa do Poder Legislativo municipal, para dispor sobre a remuneração e os benefícios de seus membros.

Com efeito, a Constituição Federal, em seu art. 39, §4º, dispõe que:

O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

A interpretação literal dessa norma poderia sugerir que qualquer pagamento adicional ao subsídio seria inconstitucional. No entanto, a hermenêutica constitucional exige leitura sistemática e teleológica, de modo que se preserve o núcleo da norma - evitar multiplicidade de parcelas de natureza remuneratória - sem suprimir o caráter indenizatório legítimo de determinadas verbas que têm por finalidade ressarcir despesas efetivamente realizadas no exercício das funções públicas.

Assim, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que, a proibição do art. 39, §4º, da Constituição, não alcança as verbas indenizatórias, porquanto estas não integram a remuneração, não representam acréscimo patrimonial permanente e não se incorporam ao subsídio.

O STF, por ocasião do julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo nº 1524274, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, restou assentado que:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SECRETÁRIO MUNICIPAL. AGENTE POLÍTICO. REGIME REMUNERATÓRIO POR SUBSÍDIOS. VERBAS INDENIZATÓRIAS: DIREITO AO RECEBIMENTO. ACÓRDÃO DO JUIZADO ESPECIAL CÍVEL EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 6.468/SE. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. NATUREZA JURÍDICA. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO. [...] 3. Com assinalado na decisão agravada, a jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se “no sentido de interpretar de forma sistemática o conteúdo do art. 39, § 4º da CRFB/88”, para assentar que “a regra que estabelece o regime remuneratório por meio de subsídio em parcela única não impede a percepção de valores adicionais relativos a indenizações” (ADI n. 6.468, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 18.8.2021). [...] 5. Este Supremo Tribunal decidiu que o auxílio-alimentação pago aos agentes públicos tem natureza indenizatória, pois “a verba destina-se a indenizar as despesas do servidor com sua alimentação. Não é incorporada à remuneração ou ao subsídio. Não implica ‘aumento’ de vencimentos, porque exaurida com a finalidade específica (alimentação), não atraindo, portanto, a incidência da Súmula nº. 339 do STF” (RE n. 710.293-RG, Tema 600, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 7.11.2012) [...][1]

 Também no Recurso Extraordinário nº 710.293, o Supremo reafirmou que, o auxílio-alimentação é verba de caráter indenizatório, que não se incorpora à remuneração, nada obstante também deve se submeter ao princípio da reserva legal, assim como as demais verbas indenizatórias, concluindo pela plena compatibilidade entre o regime de subsídio e o recebimento dessas parcelas, desde que não assumam feição remuneratória.

Esses precedentes revelam a distinção fundamental entre parcelas remuneratórias e indenizatórias. As primeiras recompensam o serviço prestado e integram o padrão de vencimentos; as segundas apenas compensam despesas decorrentes do exercício do cargo, não produzindo qualquer ganho patrimonial efetivo.

Nessa perspectiva, o vale-refeição se enquadra como verba indenizatória típica, destinada a cobrir gastos com alimentação em dias de efetivo exercício. Não constitui gratificação, abono, prêmio ou vantagem pessoal, mas apenas mecanismo compensatório de despesa corriqueira do agente público.

Sob esse prisma, o pagamento de auxílio-alimentação a vereadores não afronta o regime constitucional do subsídio, desde que observadas duas condições essenciais:

1. que a verba tenha inequívoco caráter indenizatório; e

2. que sua instituição se dê por meio de ato normativo legítimo do Poder Legislativo municipal, dotado de publicidade, motivação e previsão orçamentária adequada.

Ademais, a autonomia administrativa e financeira das Câmaras Municipais, assegurada pelos arts. 29 e 30 da Constituição Federal, permite-lhes disciplinar internamente a estrutura de seus serviços e a fixação de benefícios compatíveis com o exercício do mandato, dentro dos limites da moralidade e da responsabilidade fiscal.

Essa competência decorre diretamente do princípio da separação e independência dos Poderes, cuja observância se impõe inclusive no âmbito municipal, de modo que cabe ao próprio Legislativo definir as condições de exercício de seus agentes, respeitadas as normas constitucionais e a legislação orçamentária em vigor.

A natureza jurídica do auxílio-alimentação e sua compatibilidade com o subsídio

O ponto central consiste em saber se o pagamento de vale-refeição ou auxílio-alimentação aos vereadores é juridicamente compatível com o regime de subsídio em parcela única.

A Constituição Federal, em seu art. 39, §4º, impõe o regime de subsídio aos membros de Poder, fixando-lhes a remuneração “em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”.

A norma foi introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/1998 e teve como objetivo evitar a multiplicação de parcelas remuneratórias e assegurar transparência e simplicidade na fixação dos vencimentos de agentes políticos.

Todavia, a interpretação consolidada do STF reconhece que o dispositivo não impede o pagamento de parcelas de natureza indenizatória, uma vez que estas não se confundem com remuneração. São valores destinados a ressarcir despesas necessárias ao exercício da função, e não a remunerar o trabalho desempenhado.

A distinção entre parcelas remuneratórias e indenizatórias é, portanto, elemento essencial para o deslinde da questão.

O auxílio-alimentação enquadra-se no segundo grupo. Trata-se de verba de natureza indenizatória, cujo propósito é ressarcir o gasto com alimentação decorrente da atuação funcional. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece essa natureza em diversos julgados.

Citam-se, com a devida transcrição integral, os principais precedentes:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS PERTENCENTES A CARREIRAS DISTINTAS. ISONOMIA. REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 600. VÍCIO FORMAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.029, §3º, DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. NO MÉRITO, IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - ARTIGO 169, §1º. SÚMULA VINCULANTE 37. APLICAÇÃO ANALÓGICA. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTA CORTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. O vício formal (in casu, eventual não esgotamento das vias recursais ordinárias) não impede necessariamente o conhecimento do recurso extraordinário, na forma do artigo 1.029, §3º, do CPC. 2. A remuneração dos servidores está adstrita ao princípio da reserva legal, previsto no artigo 37, X, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, que exige lei específica para a fixação e alteração da remuneração dos servidores públicos. 3. O princípio da separação dos poderes impõe competir ao legislador concretizar o princípio da isonomia, vedado ao Judiciário atuar como legislador positivo (Súmula Vinculante 37: “Não cabe ao Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento da isonomia”. 4. O auxílio-alimentação é verba de caráter indenizatório, que não se incorpora à remuneração, nada obstante também deve se submeter ao princípio da reserva legal, assim como as demais verbas indenizatórias. 5. O Poder Legislativo, detentor da função de legislar, deve observar diretrizes trazidas pela Constituição para a fixação de todos os componentes do sistema remuneratório. O artigo 39, § 1º, da CRFB/88, prevê que a fixação dos componentes do sistema remuneratório observará, verbis: I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira; II – os requisitos para a investidura; III – as peculiaridades dos cargos. 6. A equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público encontra óbice no artigo 37, XIII, da CRFB/88. 7. Além disso, a Administração Pública depende da existência de recursos orçamentários para pagar seus servidores e tem a despesa com pessoal limitada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme artigo 169, da CRFB/88, além de necessitar de prévia dotação orçamentária e autorização na lei de diretrizes orçamentárias. 8. A jurisprudência desta Corte tem entendido que, independentemente da natureza, não cabe ao Judiciário equiparar verbas com fundamento na isonomia. Precedentes: ARE 968.262-AgR, rel. min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 25/5/2017; ARE 826.066-ED, rel. min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 9/10/2014; ARE 933.014-AgR, rel. min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 8/4/2016; ARE 808.871 AgR/RS, rel. min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16/9/2014; RE 804.768-AgR, rel. min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 13/6/2014. 9. A vedação da Súmula Vinculante 37 se estende às verbas de caráter indenizatório e, consequentemente, interdita o Poder Judiciário de equiparar o auxílio-alimentação, ou qualquer outra verba desta espécie, com fundamento na isonomia. 10. Conclui-se que: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório”. 11. In casu, o acórdão recorrido entendeu que pelo fato de o auxílio-alimentação não se incorporar à remuneração ou ao subsídio, estaria afastada a Súmula Vinculante 37. Entendimento contrário à tese ora fixada. 12. Ex positis, dou provimento ao recurso extraordinário. Tese: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório. (RE 710293. Tribunal Pleno. Relator: Min. LUIZ FUX. Julgamento: 16/09/2020. Publicação: 04/11/2020.)

Além desse, o ARE 1524274 AgR, Relatora CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 16-12-2024.

Em outra oportunidade, reafirmou-se que o vale-alimentação “não se estende aos inativos por força do § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, porquanto se trata, em verdade, de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria (assim, a título exemplificativo, nos RREE 220.713, 220.048, 228.083, 237.362 e 227.036)” (RE 318684, Relator: MOREIRA ALVES, Primeira Turma, julgado em 09-10-2001, DJ 09-11-2001).

Esses julgados consolidam, sem margem de dúvida, a natureza indenizatória do auxílio-alimentação, distinguindo-o das parcelas remuneratórias e permitindo sua cumulação com o subsídio.

Do ponto de vista doutrinário, o caráter indenizatório dessas verbas encontra respaldo na clássica distinção traçada pela ciência do Direito Administrativo entre remuneração e indenização funcional. Enquanto a primeira se vincula ao trabalho prestado, a segunda tem por objetivo compensar os dispêndios suportados pelo agente público no desempenho de suas atividades.

Nesse sentido, a doutrina majoritária reconhece que “as verbas indenizatórias não constituem acréscimo patrimonial nem contraprestação de serviço, mas mera restituição de gastos necessários e eventuais, em atendimento ao princípio da eficiência e ao dever de economicidade” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37ª ed. São Paulo: Atlas, 2024, p. 593).

Essa distinção é fundamental para que se compreenda que a vedação constitucional de acréscimos remuneratórios não se confunde com a impossibilidade de reembolso de despesas legítimas. A interpretação restritiva do art. 39, §4º, implicaria indevida limitação da própria atuação parlamentar, violando a autonomia funcional do Poder Legislativo e o princípio da isonomia entre os diversos agentes públicos submetidos ao mesmo regime de subsídio.

Além disso, deve-se observar que a Constituição não apenas admite, como pressupõe, a existência de verbas indenizatórias específicas para agentes públicos submetidos a regime de subsídio. É o que se verifica, por exemplo, nas hipóteses de diárias (art. 58, §3º, CF) e ajuda de custo para deslocamentos e participação em eventos oficiais, igualmente destinadas a ressarcir despesas eventuais.

Se o ordenamento jurídico permite o pagamento dessas parcelas a parlamentares, é natural admitir, por igualdade de razão, a viabilidade do auxílio-alimentação, que se destina a custear despesa corriqueira e necessária à execução das funções legislativas.

Em complemento, importa consignar que a jurisprudência administrativa tem reconhecido que o auxílio-alimentação pode ser pago de forma uniforme e fixa, sem necessidade de comprovação individual de gastos, desde que o valor estabelecido seja razoável e fundado em critérios objetivos. O benefício não se confunde com o reembolso de despesas, mas com a compensação padronizada de custos alimentares ordinários decorrentes da atividade pública.

O pagamento em valor fixo, inclusive, é prática amplamente consolidada na Administração Pública brasileira, tanto na esfera federal quanto nos entes estaduais e municipais. É o que se observa, por exemplo, no Decreto Federal nº 3.887/2001, cujo art. 1º dispõe que “o auxílio-alimentação será concedido a todos os servidores civis ativos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, independentemente da jornada de trabalho, desde que efetivamente em exercício nas atividades do cargo”.

O caráter indenizatório é, portanto, independente da forma de pagamento - seja ele realizado por crédito em espécie, cartão eletrônico ou reembolso documental - desde que o valor fixado observe parâmetros de modicidade e proporcionalidade.

Em síntese, a análise jurídica demonstra que:

a) o auxílio-alimentação é verba de natureza indenizatória;

b) sua instituição não contraria o regime constitucional de subsídio;

c) pode ser implementado mediante pagamento fixo e mensal, sem exigência de comprovação individualizada;

d) não há óbice constitucional para sua extensão a vereadores, desde que preservados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e economicidade.

Esses fundamentos orientam o posicionamento de que a concessão do vale-refeição aos vereadores é juridicamente possível, desde que o benefício seja tratado como indenização por despesa de alimentação e instituído mediante ato normativo próprio da Câmara Municipal, conforme se detalhará nos tópicos seguintes.

Instrumento normativo adequado à instituição do benefício

Superada a análise da natureza jurídica do auxílio-alimentação e reconhecida sua compatibilidade com o regime de subsídio, passa-se à definição do instrumento normativo apropriado para a sua instituição.

A dúvida reside em saber se o benefício deve ser criado por lei em sentido formal, de iniciativa da Câmara; ou se pode ser implementado mediante resolução interna, editada pelo próprio Poder Legislativo municipal.

A resposta demanda a correta compreensão da natureza da verba e da autonomia normativa da Câmara de Vereadores.

Como se demonstrou, o auxílio-alimentação possui natureza indenizatória, e não remuneratória. Essa distinção é determinante, pois, no campo constitucional, o art. 29, VI, da Constituição da República, ao dispor sobre a fixação do subsídio dos vereadores, refere-se apenas às verbas de caráter remuneratório, submetidas à regra da anterioridade da legislatura e à lei específica fixadora de subsídios.

A instituição de verbas indenizatórias, ao contrário, não se enquadra nessa categoria. São parcelas acessórias e eventuais, que visam apenas ressarcir despesas necessárias à execução das atividades parlamentares. Por essa razão, não se submetem ao procedimento formal de fixação do subsídio, podendo ser disciplinadas diretamente pelo próprio órgão legislativo, em exercício de sua autonomia administrativa e financeira.

A autonomia normativa da Câmara Municipal decorre dos arts. 29, 30, I e 51, IV, da Constituição Federal, que asseguram aos Legislativos locais competência para “dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções, e fixação da respectiva remuneração”.

Essa competência inclui, naturalmente, a possibilidade de instituir benefícios indenizatórios aplicáveis aos seus membros e servidores, desde que respeitados os princípios da legalidade, da moralidade e da economicidade.

Desse modo, a criação do auxílio-alimentação aos vereadores não exige lei em sentido formal, bastando a edição de Resolução da Câmara Municipal, ato normativo próprio do Legislativo, destinado a regular matérias de organização interna e benefícios de caráter administrativo.

O princípio da separação dos poderes impõe ao Legislativo a prerrogativa de gerir sua própria estrutura e despesas internas, inclusive quanto à definição de indenizações funcionais, sem necessidade de sanção do Executivo.

Nesse sentido, é pacífico o entendimento de que resoluções das Câmaras Municipais são instrumentos hábeis para dispor sobre matérias de natureza interna, como o pagamento de diárias, auxílios e reembolsos.

A fixação dessas verbas por resolução encontra fundamento também no princípio da simetria. Assim como o Congresso Nacional e as Assembleias Legislativas editam resoluções para disciplinar benefícios de seus membros (a exemplo do Ato da Mesa nº 89/2013 da Câmara dos Deputados, que institui o auxílio-saúde de caráter indenizatório), as Câmaras Municipais podem adotar procedimento equivalente, observadas as peculiaridades locais.

A Constituição Federal confere aos Legislativos municipais autonomia plena para gerir sua estrutura orçamentária e administrativa, cabendo-lhes decidir, dentro dos limites legais, sobre a conveniência e a oportunidade da instituição de benefícios de caráter indenizatório.

Cumpre salientar que a Resolução deve conter critérios objetivos para a concessão do benefício, definindo:

a) o valor mensal do auxílio, compatível com a realidade financeira e orçamentária do Município;

b) a forma de pagamento, preferencialmente mediante crédito em folha, vedada a incorporação ao subsídio;

c) as hipóteses de suspensão do benefício (faltas às sessões, licenças não justificadas ou afastamentos sem exercício de função parlamentar); e

d) a exigência de que o auxílio não seja acumulado com outro benefício de natureza semelhante concedido por qualquer órgão público.

Esses parâmetros garantem que o pagamento do vale-refeição preserve o caráter indenizatório e se mantenha alinhado aos princípios da legalidade, moralidade e economicidade.

Ressalte-se que a instituição da verba por resolução não dispensa a previsão orçamentária, exigência decorrente do art. 16, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que impõe estimativa do impacto financeiro e demonstração da compatibilidade da despesa com o orçamento anual e o plano plurianual.

A ausência dessa previsão configuraria violação à legalidade orçamentária e à gestão fiscal responsável. Todavia, uma vez demonstrada a compatibilidade da despesa com os limites da Câmara Municipal, o benefício pode ser legitimamente implementado.

Do ponto de vista técnico, a resolução constitui o meio mais adequado e proporcional, porque:

a.       dispensa tramitação legislativa perante o Executivo;

b.      é ato próprio da Câmara, autônomo e específico;

c.       possui força normativa suficiente para reger relações internas; e

d.      respeita a separação de poderes, ao impedir interferência indevida do Executivo em matéria de natureza estritamente legislativa.

Em síntese, o instrumento normativo correto, para instituir o vale-refeição dos vereadores, é a Resolução da Câmara Municipal, editada pela Mesa Diretora, precedida de parecer jurídico e estudo orçamentário, de modo a assegurar a legalidade formal e material da medida.

Dessa forma, fica afastada a necessidade de lei em sentido formal, uma vez que não se trata de matéria sujeita à sanção do Executivo, mas de tema de autonomia administrativa interna do Poder Legislativo, relativo à indenização funcional de seus membros.

A regra da anterioridade da legislatura e sua inaplicabilidade às verbas indenizatórias

Superadas as questões relativas à natureza jurídica do auxílio e ao instrumento normativo adequado à sua instituição, resta analisar se a criação do benefício está sujeita à regra da anterioridade da legislatura, prevista no art. 29, inciso VI, da Constituição Federal.

Dispõe o referido dispositivo que o subsídio dos vereadores “será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente (sic!), observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: [...]”.

Essa regra impõe que nenhum aumento remuneratório possa produzir efeitos na mesma legislatura em que foi aprovado, funcionando como salvaguarda de moralidade e impessoalidade na fixação dos vencimentos parlamentares.

Ocorre que, a norma constitucional se restringe às verbas de natureza remuneratória, e não se aplica às de caráter indenizatório, como é o caso do auxílio-alimentação.

A anterioridade da legislatura tem por finalidade evitar que vereadores fixem aumento de sua própria remuneração, em proveito imediato. Entretanto, as verbas indenizatórias não representam aumento de subsídio ou vantagem patrimonial, mas apenas ressarcimento de gastos vinculados ao desempenho das funções públicas.

Portanto, sua instituição não fere o princípio da moralidade nem a regra da anterioridade, uma vez que não há majoração remuneratória, mas simples compensação de despesas inerentes ao exercício do mandato.

A jurisprudência pátria, de modo uniforme, reconhece essa diferenciação. Em diversas decisões, os Tribunais de Contas estaduais e o próprio Supremo Tribunal Federal têm afirmado que a anterioridade se aplica apenas ao subsídio, e não às indenizações funcionais.

Na fundamentação do Recurso Extraordinário nº 710.293 (acima mencionado), o STF assentou que a regra que estabelece o regime remuneratório por meio de subsídio em parcela única não impede a percepção de valores adicionais relativos a indenizações, reafirmando, portanto, a distinção ontológica entre remuneração e ressarcimento.

A lógica da anterioridade é impedir que o próprio agente político legisle em causa própria, elevando seus ganhos diretos. Esse risco inexiste nas verbas indenizatórias, pois, ao contrário do que ocorre com o aumento do subsídio, não há ganho financeiro, mas mero ressarcimento.

Com efeito, a própria sistemática constitucional distingue as parcelas de remuneração das de indenização, inclusive no tocante à responsabilidade fiscal. O art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal considera aumento de despesa de pessoal apenas as parcelas de caráter permanente, e não os benefícios indenizatórios, de natureza eventual ou compensatória.

Por conseguinte, sendo o vale-refeição verba indenizatória, sua instituição não demanda observância da regra da legislatura subsequente. Pode, portanto, ser implementado e pago durante o mandato vigente, desde que haja dotação orçamentária e que o ato normativo preveja critérios de concessão impessoais e transparentes.

A ratio do dispositivo constitucional não é impedir o aperfeiçoamento da estrutura funcional do Legislativo, mas evitar que a fixação do subsídio se converta em instrumento de vantagem pessoal imediata. A criação de auxílio indenizatório, que apenas reembolsa gasto efetivo, não se confunde com aumento de remuneração e, portanto, não afronta a moralidade administrativa nem a impessoalidade.

A doutrina constitucional reconhece que as restrições previstas para as verbas remuneratórias não alcançam as indenizações devidas pelo exercício do cargo. O princípio da moralidade não impede o ressarcimento legítimo de despesas funcionais, desde que o pagamento não se desvirtue em prêmio ou gratificação disfarçada.

Nesse contexto, o ato que instituir o vale-refeição deverá delimitar claramente:

a) o valor mensal do benefício;

b) as condições de pagamento;

c) a vedação de incorporação ao subsídio; e

d) a impossibilidade de cumulação com qualquer outro benefício de mesma natureza.

Com esses cuidados, estará plenamente atendida a exigência constitucional de moralidade, bem como afastada qualquer interpretação que possa aproximar o benefício de uma vantagem remuneratória disfarçada.

É igualmente importante destacar que, por ter natureza indenizatória, não há vedação de implementação retroativa para fatos anteriores à resolução, desde que as despesas tenham sido efetivamente realizadas e possam ser comprovadas.

Contudo, por prudência fiscal e administrativa, recomenda-se que a implantação ocorra apenas com efeitos prospectivos, evitando-se qualquer alegação de criação de despesa sem prévia dotação.

Dessa forma, conclui-se que a regra da anterioridade da legislatura não incide sobre o auxílio-alimentação, podendo este ser instituído e pago na mesma legislatura em que for criado, desde que mantido o caráter indenizatório, observadas as exigências legais e orçamentárias.

Essa compreensão harmoniza-se com os princípios constitucionais da eficiência, da moralidade e da autonomia do Poder Legislativo, preservando o equilíbrio entre o controle do gasto público e a necessidade de ressarcimento das despesas inerentes ao exercício da vereança.

Dos limites, critérios e condições para a concessão do benefício

Uma vez reconhecida a natureza indenizatória do auxílio-alimentação, sua compatibilidade com o regime de subsídio e a possibilidade de instituição por resolução, é indispensável fixar as balizas que deverão orientar a sua concessão, de modo a assegurar a observância dos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, economicidade e razoabilidade.

A criação de qualquer benefício pecuniário no âmbito do Poder Público, ainda que de natureza indenizatória, não pode ser interpretada como ato discricionário absoluto. Ao contrário, deve submeter-se a critérios técnicos e objetivos que garantam sua finalidade pública e proporcionalidade em relação à realidade financeira do ente.

O ponto de partida é o art. 37, caput, da Constituição Federal, que consagra os princípios da Administração Pública. Ao aplicá-los, tem-se que o pagamento de vale-refeição aos vereadores somente será legítimo se:

1. corresponder a uma despesa necessária ao exercício da função pública;

2. não implicar enriquecimento sem causa;

3. tiver amparo em dotação orçamentária específica; e

4. observar parâmetros de modicidade e adequação ao interesse público.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) impõe, em seu art. 16, que todo ato que crie ou aumente despesa deve estar acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração do ordenador da despesa de que o gasto é compatível com o plano plurianual e a lei orçamentária anual.

Dessa forma, a resolução que instituir o auxílio-alimentação deverá ser precedida de manifestação contábil e financeira, atestando a disponibilidade orçamentária e o enquadramento da despesa nos limites constitucionais do duodécimo repassado ao Poder Legislativo.

Cumpre ressaltar que, embora o auxílio-alimentação não integre a despesa de pessoal para fins de cálculo do limite previsto no art. 20, III, “a”, da LRF, a prudência administrativa recomenda que sua instituição considere os reflexos financeiros sobre o conjunto das despesas fixas do Legislativo municipal, evitando comprometer a margem de autonomia financeira da Câmara.

Além da compatibilidade fiscal, a fixação do valor do benefício deve observar critérios de razoabilidade e proporcionalidade. É admissível que o montante estabelecido seja idêntico ou equivalente ao pago aos servidores da Câmara, desde que devidamente justificado. A medida reforça o princípio da isonomia interna e evita diferenciações injustificadas entre agentes que atuam sob a mesma estrutura organizacional.

Contudo, a eventual equiparação de valores não decorre de direito subjetivo à igualdade absoluta, mas de decisão discricionária fundamentada da Mesa Diretora, que deve ponderar a disponibilidade orçamentária e a natureza das atividades desempenhadas.

No tocante à forma de pagamento, é possível que o benefício seja concedido:

a) em pecúnia, mediante crédito mensal em folha de pagamento; ou

b) por meio de cartão eletrônico, sistema de vale-refeição administrado por empresa contratada.

Ambas as modalidades são legítimas, desde que o valor não se incorpore ao subsídio, não gere encargos trabalhistas ou previdenciários e seja expressamente identificado como verba indenizatória.

Importa observar, ainda, que o pagamento do auxílio deve ser condicionado ao efetivo exercício do mandato. Assim, não fará jus ao benefício o vereador que se encontre afastado, licenciado sem exercício de função pública ou que tenha faltado injustificadamente às sessões.

A resolução poderá, inclusive, prever a redução proporcional do valor em razão de ausências, aplicando, por analogia, o art. 55, III, da Constituição Federal, que autoriza o desconto da remuneração de parlamentares por faltas não justificadas. Essa providência reforça o caráter funcional da verba e assegura a vinculação do benefício ao exercício efetivo do mandato.

Ainda sob o prisma da moralidade e da impessoalidade, recomenda-se que o valor fixado seja uniforme para todos os vereadores, vedada qualquer diferenciação entre presidente, membros da Mesa ou parlamentares em geral. O benefício deve ser impessoal e objetivo, a fim de evitar tratamento privilegiado e assegurar a transparência da despesa pública.

No que se refere à publicidade e ao controle, é indispensável que a resolução instituidora seja amplamente divulgada, com publicação integral no órgão oficial e registro contábil próprio, permitindo a fiscalização pelos órgãos de controle interno e externo.

A prestação de contas do valor global despendido com o benefício deve constar das demonstrações mensais de despesa da Câmara e ser submetida à análise do Tribunal de Contas competente, que poderá verificar a regularidade do ato, a razoabilidade dos valores e o atendimento aos princípios constitucionais.

Por fim, a fixação e o pagamento do vale-refeição devem observar os princípios da modicidade e da temporariedade. Embora se trate de benefício contínuo, o valor e a forma de concessão podem ser revistos periodicamente, mediante deliberação da Mesa Diretora, em conformidade com a realidade orçamentária e a eventual variação de preços de mercado.

Essa possibilidade de revisão periódica não descaracteriza o caráter indenizatório do auxílio, mas, ao contrário, demonstra o compromisso do Legislativo com a adequação e a proporcionalidade da despesa pública.

Em síntese, para que a concessão do vale-refeição aos vereadores seja juridicamente legítima e administrativamente correta, deverão ser observados os seguintes requisitos mínimos:

1. Edição de Resolução da Câmara Municipal instituindo o benefício, com exposição de motivos e parecer jurídico prévio;

2. Previsão orçamentária específica e demonstração da compatibilidade da despesa com a LDO e o PPA;

3. Fixação de valor razoável e uniforme, compatível com o praticado para servidores do Legislativo;

4. Identificação expressa do benefício como verba indenizatória, vedada a incorporação ao subsídio;

5. Condicionamento do pagamento ao efetivo exercício do mandato, com suspensão em casos de faltas, licenças ou afastamentos;

6. Proibição de cumulação com outro auxílio de mesma natureza;

7. Garantia de publicidade, transparência e controle contábil da despesa; e

8. Possibilidade de revisão periódica dos valores, respeitando os limites orçamentários e os princípios da moralidade e economicidade.

O cumprimento desses parâmetros assegura que o vale-refeição mantenha seu caráter indenizatório e que o ato normativo que o instituir seja formal e materialmente legítimo, afastando qualquer alegação de desvio de finalidade ou de afronta ao regime constitucional de subsídios.

Conclusão

A análise do ordenamento constitucional, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e da doutrina administrativista conduz à conclusão de que, a concessão de vale-alimentação aos vereadores não é, em si, incompatível com o regime constitucional de subsídio previsto no art. 39, §4º, da Constituição Federal.

Isso porque o referido dispositivo veda a criação de parcelas de natureza remuneratória adicionais ao subsídio, mas não impede a instituição de verbas indenizatórias destinadas a ressarcir despesas inerentes ao exercício da função pública.

Nessa perspectiva, o auxílio-alimentação, quando concebido como compensação de gastos ordinários com alimentação decorrentes da atividade parlamentar, não configura acréscimo remuneratório nem aumento indireto de subsídio.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente reconhecido que o auxílio-alimentação possui natureza indenizatória e não se incorpora à remuneração ou ao subsídio, justamente por se destinar a cobrir despesas específicas do exercício funcional. Essa compreensão permite sua cumulação com o regime de subsídio, desde que preservadas as características que afastam qualquer conotação remuneratória.

Do ponto de vista institucional, a autonomia administrativa e financeira das Câmaras Municipais autoriza o próprio Poder Legislativo a disciplinar a matéria por meio de resolução, instrumento normativo adequado para regular temas de organização interna e benefícios de natureza administrativa. Todavia, a validade da medida depende da observância de requisitos formais e materiais indispensáveis à legitimidade do ato.

Nesse sentido, a instituição do benefício deve ser acompanhada de previsão orçamentária, estimativa de impacto financeiro, fixação de valor razoável e uniforme, vinculação do pagamento ao efetivo exercício do mandato e expressa caracterização do auxílio como verba indenizatória, vedada sua incorporação ao subsídio ou a cumulação com benefícios de natureza semelhante.

Quando observados esses parâmetros, a concessão do vale-alimentação revela-se compatível com os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e responsabilidade fiscal, preservando simultaneamente a autonomia do Poder Legislativo e a integridade do regime constitucional de remuneração por subsídio.

Assim, conclui-se que o ordenamento jurídico brasileiro não veda a concessão de vale-alimentação a vereadores, desde que o benefício seja estruturado como indenização funcional legítima, instituído mediante ato normativo adequado e implementado com estrita observância dos limites constitucionais e administrativos que regem a gestão da despesa pública.

[1] ARE 1524274 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 16-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-12-2024 PUBLIC 19-12-2024