A gestão financeira pública é essencial para o bom funcionamento da administração municipal, garantindo que os recursos sejam alocados de forma eficiente e que as necessidades da população sejam atendidas.
Para isso, o Município deve seguir rigorosamente as normativas constitucionais e infraconstitucionais que regulam a elaboração, execução e controle de suas finanças.
Entre esses instrumentos fundamentais estão a Lei Orçamentária Anual (LOA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA), cada um com seu papel específico e interdependente.
A Lei Orçamentária Anual (LOA)
A LOA é a legislação que define, de forma detalhada, o orçamento do governo municipal para um ano fiscal.
Ela é fundamentada nas diretrizes estabelecidas pelo Plano Plurianual (PPA) e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e é composta por previsões de receitas e despesas para a execução das políticas públicas durante o ano.
Conforme o artigo 165, da Constituição Federal, a LOA deve ser elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Legislativo, respeitando os limites e as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Vejamos o que dispõe o seu dispositivo, a partir, especificamente, do seu §5°:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
[…]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
A LOA também deve observar as obrigações constitucionais, como a aplicação mínima de recursos em áreas essenciais, como saúde e educação. Por exemplo, a Constituição determina que 25% da receita proveniente de impostos deve ser destinada à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), conforme o artigo 212.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO tem um caráter orientador e intermediário entre o PPA e a LOA, estabelecendo as metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro subsequente, além de definir as regras para a elaboração da LOA, como as condições para a execução das despesas, alterações na legislação tributária, e a política de aplicação dos recursos das agências de fomento.
O §2º, do art. 165, da CRFB/88, dispõe:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
A LDO também fixa limites para o controle de gastos e a gestão dos recursos públicos, sendo essencial para o equilíbrio fiscal do Município, pois determina a forma como as metas fiscais serão alcançadas, além de estabelecer as bases para a execução do orçamento anual.
Assim como a LOA, a LDO deve estar em conformidade com a Constituição Federal e com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Plano Plurianual (PPA)
O PPA, por sua vez, é um instrumento de planejamento de médio prazo que define as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um período de quatro anos.
É elaborado no início de cada gestão e norteia a execução das políticas públicas ao longo do mandato do Chefe do Executivo, devendo ser encaminhado à Câmara Municipal até o final do primeiro ano de mandato, com o objetivo de estabelecer as prioridades e metas para o Município.
Durante sua vigência, o PPA serve como base para a elaboração da LDO e da LOA.
A Constituição Federal estabelece, no §1º, do artigo 165, que o PPA deve ser aprovado por lei, com a definição das diretrizes e objetivos para as despesas de capital e programas de duração continuada:
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O PPA deve, ainda, ser compatível com os planos e programas setoriais e regionais previstos na Constituição, visando assegurar a harmonia entre os diversos instrumentos de planejamento do governo.
Um ponto importante sobre o instrumento normativo é que ele não é autoexecutável. ]
Sua execução se dá por meio da LOA, que detalha as despesas e as receitas necessárias para a realização das metas estabelecidas.
O PPA visa organizar as ações do governo, assegurando que todos os programas e investimentos estejam alinhados com as diretrizes do governo, a previsão de recursos e a capacidade de execução.
A legalidade e constitucionalidade das leis orçamentárias
A análise de legalidade e constitucionalidade das LOA, LDO e PPA é fundamental para garantir que esses instrumentos de planejamento e execução financeira atendam aos princípios e normas estabelecidos pela Constituição Federal.
A competência do Município, para legislar sobre esses temas, está garantida pela Constituição, especialmente no artigo 30, que atribui aos Municípios a responsabilidade de legislar sobre assuntos de interesse local, como o PPA, a LDO e a LOA.
Além disso, a Constituição estabelece a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para a apresentação desses projetos, e a Lei de Responsabilidade Fiscal exige que as propostas orçamentárias estejam em conformidade com os limites de gastos e a meta fiscal do Município.
O controle do Legislativo sobre a execução do orçamento é essencial para garantir a transparência e a efetividade das políticas públicas.
A análise das propostas deve verificar se os projetos respeitam os limites de despesa, se atendem às necessidades da população e se estão alinhados com as prioridades e metas estabelecidas no PPA e na LDO.
Conclusão
A LOA, a LDO e o PPA são instrumentos complementares e essenciais para a gestão fiscal e orçamentária do Município.
Cada um deles tem uma função específica, mas todos devem trabalhar em conjunto para assegurar a transparência, o equilíbrio fiscal e a boa gestão dos recursos públicos.
A conformidade com as normas constitucionais e infraconstitucionais, bem como o cumprimento das metas fiscais e dos investimentos mínimos em áreas essenciais, são fundamentais para garantir que o Município atenda às necessidades de sua população e que os recursos públicos sejam utilizados de forma eficiente.
A análise da legalidade e constitucionalidade desses instrumentos de planejamento deve ser feita de forma rigorosa, para assegurar que os projetos estejam em conformidade com a Constituição, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Orgânica Municipal, garantindo, assim, uma gestão pública responsável e eficiente.